WWF alerta de los riesgos de los bancos de hábitat para el medio ambiente

Publicado el 28 noviembre 2014

Artículo de opinión de Gema Rodríguez, Técnico de Especies de WWF España

WWF ha participado en el Congreso Nacional de Medio Ambiente para alertar del peligro que supondría la creación de bancos de hábitat en España. La organización pone en duda su eficacia para conservar la biodiversidad y alerta de que incluso podría tener efectos contraproducentes, facilitando a las empresas pagar por producir un daño ambiental antes que evitarlo y minimizarlo.

Los bancos de hábitat son herramientas cuyo objetivo es crear un sistema de compensación de los impactos ambientales (residuales) generados por determinados proyectos y actuaciones como mecanismo alternativo a las obligaciones de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental para este tipo de impactos. Su funcionamiento puede parecer sencillo: una empresa promotora que va a construir por ejemplo alguna infraestructura que va a dañar o destruir determinados hábitat o especies podrá comprar un número de créditos equivalentes al daño que va causar. Dichos créditos podrán ser generados y vendidos por propietarios particulares u ONG y otras entidades de conservación que pongan en marcha mejoras ambientales en sus territorios que se consideren “equivalentes” al daño causado. En otros palabras, de forma similar al funcionamiento del mercado de emisiones, se trataría de que las empresas pudieran “compra licencias” para generar un daño ambiental.

En España este tipo de herramienta es todavía desconocida y muy incipiente pero, tras la inclusión de esta figura en la Ley 42/201, de Evaluación de Impacto Ambiental, el MAGRAMA está trabajando en un reglamento para el desarrollo normativo de bancos de hábitat en España. De ser creados, las empresas obligadas a compensar los daños ambientales en las declaraciones de impacto ambiental podrían optar voluntariamente por hacerlo a través de estos bancos.

WWF ha alertado de los elevados riesgos que supondría la puesta en marcha de esta herramienta en España durante la mesa de debate sobre Bancos de Hábitat celebrada en CONAMA. Venimos advirtiendo hace tiempo de los principales peligros para la biodiversidad que supone este nuevo sistema; su posible contribución a facilitar la aprobación de proyectos que generan graves impactos con la falsa creencia de que el daño puede compensarse en otro lugar en un contexto de graves deficiencias en la evaluación de impacto ambiental en España, la puesta a disposición de un mecanismo de mercado para regular las compensaciones que sin el adecuado control podría abrir puertas al oportunismo y al fraude y el difícil establecimiento de la “adicionalidad” que deben generar los bancos de hábitat que puede llevar a que la “licencia para causar daño ambiental” se otorgue a las empresas a cambio de actuaciones que iban a realizarse de todas formas.

Los principales riesgos son una mayor aprobación de proyectos dañinos para el medio, los intereses especulativos que abre una herramienta de mercado y la difícil estimación de la “adicionalidad” que deben cumplir los bancos. Hay que decir que la gravedad de estos riesgos radica en la debilidad institucional existente en España para los necesarios mecanismos de transparencia, seguimiento y control que esta herramienta requiere.

Graves deficiencias en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental

Y es que el MAGRAMA pretende desarrollar los bancos de hábitat en el contexto actual de graves deficiencias detectadas en las Declaraciones de Impacto Ambiental que no identifican todos los impactos que se producen por los proyectos evaluados, ni ponen todo el esfuerzo en evitar y minimizar los impactos, principio que debe regir toda evaluación de impacto ambiental. Las evaluaciones deben seguir el principio de la jerarquía de mitigación de impactos que establece el siguiente orden de prioridad: prevención del daño, reparación y posteriormente, si el daño es irreparable, la compensación. En España desgraciadamente el principio se ha aplicado poco y son raras las infraestructuras que han sido evaluadas de forma negativa para prevenir sus impactos. La fiebre de la construcción ha llevado a justificar obras imposibles que nunca debieron haberse construido abusando de medidas compensatorias que en pocos casos han estado bien diseñadas o han sido eficaces. Ante el fracaso de la compensación de impactos en los proyectos, la tendencia de la administración es a obviar o ignorar la inclusión de estas medidas en las DIAs además de abandonar sus responsabilidades a la hora de realizar el correcto seguimiento de su realización y eficacia.

En el caso especial de Red Natura 2000, si el proyecto tiene efectos significativos afectando a la integridad de la zona, deben buscarse en primer lugar alternativas teniendo incluso que valorar la alternativa cero (es decir, la no construcción del proyecto). Este sería el primer paso para evitar que el daño se produzca. Si no existen alternativas, el proyecto sólo podrá ser aprobado previo informe a la Comisión Europea si existen razones imperiosas de interés público de primer orden. Posteriormente, los daños producidos deben ser mitigados o reparados si bien se asume que siempre quedará un daño imposible de reparar que es llamado daño residual, que es el que hay que compensar.

Uno de los mejores ejemplos en Red Natura 2000 de obra que nunca se debió de construir y donde todos estos principios fallaron los constituye el Aeropuerto de Ciudad Real. Construido sobre una ZEPA declarada por la presencia de avutardas, la DIA contemplaba como medida para compensar este daño la declaración de una nueva ZEPA y la aplicación de medidas de mejoras de los terrenos adyacentes para que fueran ocupados por las avutardas. La mejor manera de haber evitado le daño significativo y haber sido eficaces aplicando medidas hubiera sido no construyendo el aeropuerto y no inventándose medidas bizarras de compensación. En este caso, la razón imperiosa de primer orden que justificó la DIA positiva para el aeropuerto de Ciudad Real, a pesar de sus graves impactos sobre la zona Red Natura 2000, fue la necesidad de disponer de un aeropuerto a casi 250 km de Madrid. En la actualidad este aeropuerto lleva más de dos años cerrado por su inviabilidad y falta de demanda real.

El caso de la M-501 de Madrid es otro claro ejemplo. Para paliar los daños se encargaron múltiples estudios y trabajos pero nadie ha sido capaz de compensar un daño poco conocido pero muy grave como es que la carretera haya pasado por encima de una de las más importantes colonias de topillo de Cabrera, incluida en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas y en los Anexos II y IV del a Directiva Hábitat, destruyéndola irreparablemente.

¿Una herramienta de mercado para regular la compensación efectiva de daños ambientales?

Con los bancos de hábitat, por ejemplo, los propietarios de tierras u otros agentes pueden cobrar los pagos o “créditos” por la conservación de sus tierras. Una vez que la propiedad se conserva, el propietario vende los créditos a los promotores que necesitan para compensar la destrucción o degradación que ocurre en hábitats similares por la ejecución de un proyecto. El precio de intercambio de estos créditos es regulado por el mercado y así estos créditos podrían subir o bajar de precio. Así, por ejemplo, el precio de un crédito en un tipo de hábitat muy extendido podría bajar por un exceso de “oferta” igual que en el caso del mercado de carbono. Al contrario, los créditos de zonas muy aisladas y cuya conservación es muy costosa por los altos costes de operación tendrían un alto precio no siendo nada atractivos para las empresas, cuyo principal objetivo es la búsqueda de beneficios. Esto produce que sea el mercado y sus mecanismos financieros los que regulen las prioridades de conservación y restauración y no las políticas de conservación, que deben ser las que fijen estas prioridades.

Este no es el único riesgo, puesto que la existencia de mercados financieros privados en un tema como es la conservación del patrimonio natural, puede conllevar, como se ha visto en la reciente y todavía existente gran crisis financiera, peligros muy graves para la persistencia de estos valores ambientales. Se abre la puerta a la existencia de intermediarios que compren, vendan y especulen con los ecosistemas o al fraude o falta de calidad en las acciones de conservación para la venta de créditos en el mercado.

Es evidente que para que los esfuerzos de los bancos de conservación puedan tener éxito, los programas dependen en gran medida de una supervisión y cumplimiento adecuados de los que, como se ha demostrado en el punto anterior, España carece tanto en el plano de la evaluación de impacto ambiental como en el de los mercados financieros.

Casos de dudosa adicionalidad

En la teoría, un banco de hábitat debe ser diseñado y aplicado para conseguir resultados de pérdida de biodiversidad nula y preferiblemente en una ganancia neta de biodiversidad. Es decir, un banco de hábitat debería conseguir objetivos de conservación más allá de los logros de conservación que habrían ocurrido sin la existencia de un banco de hábitat o, dicho de otro modo, deben generar adicionalidad. Esto implica que el diseño y aplicación de un banco de hábitat debe realizarse fuera de los espacios protegidos, donde ya existe una obligación legal de lograr el estado de conservación favorable de ciertas especies y hábitat por parte del Estado.

Sin embargo, el MAGRAMA está valorando la creación de bancos de hábitat en zonas Red Natura o para especies prioritarias de las Directiva Hábitat (es decir, la compensación en estas zonas) cuya conservación es de obligado cumplimiento y deben existir planes de gestión con medidas adecuadas para ello. Estas especies y hábitats deben ser conservadas per sé y no como una media compensatoria por un daño causado por una infraestructura. De permitirlo se estaría causando daño ambiental de forma “gratuita” para la sociedad, puesto que no se estaría realizando una reparación ambiental adicional a la que ya debería existir.

La capacidad de un banco de hábitat de contribuir a que no haya pérdida de biodiversidad en el territorio por la puesta en marcha de actividades y proyectos dañinos para el medio ambiente va a depender del cumplimiento de muchas condiciones y requisitos. Por ejemplo, del buen funcionamiento de la jerarquía de mitigación en la aprobación de planes y proyectos, de la existencia de transparencia y gobernanza en la toma de decisiones y de la existencia de una fuerte capacidad institucional para garantizar el cumplimiento de las DIAs y el control de las herramientas de mercado. De no darse estas condiciones, los bancos de hábitat pueden incluso tener efectos contrarios a los deseados y facilitar la aprobación de proyectos que generan graves daños ambientales bajo la falsa creencia de que estos daños pueden ser reparados en otro lugar.

Por el principio de precaución que debe regir toda actuación de este tipo, España tiene un largo camino que recorrer para llegar a una situación donde se garantice que los bancos de hábitat no van a tener efectos contraproducentes para la conservación.

Por parte de diferentes entidades/sectores se están viendo en los bancos de hábitat una oportunidad para conseguir financiación para el medio rural y la biodiversidad, por ejemplo para poner en valor el trabajo de mantenimiento o conservación de sistemas que no son rentables económicamente y que aportan muchos valores y servicios ambientales a la sociedad como puede ser el caso de la dehesa. Creemos que ya existen mecanismos para esto que, sin embargo, no se desarrollan como es necesario. El más importante de todos puede ser la propia PAC que, como venimos reclamando insistentemente, debería ir dirigida a apoyar este tipo de explotaciones siguiendo el principio de fondos públicos para bienes públicos y no a apoyar a modelos intensivos que ocasionan graves problemas ambientales. Otra herramienta es la fiscalidad, que se puede modular en apoyo a estos ecosistemas, creando una verdadera fiscalidad verde. Antes de crear nuevas herramientas con elevados riesgos y generar esperanzas infundadas, hay que utilizar en toda su amplitud los recursos existentes.

Por todo ello, WWF pide al MAGRAMA que paralice el desarrollo del reglamento de los bancos de hábitat y recuerda a la administración que la solución pasa por mejorar el rigor, transparencia y cumplimiento de la jerarquía de mitigación del procedimiento de evaluación ambiental existente, así como vigilar la idoneidad y cumplimiento de las medidas compensatorias derivadas de las Declaraciones de Impacto Ambiental.

Parque Natural de Somiedo, Asturias